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淺析低碳經濟背景下的全球氣候治理新趨勢
添加時間:2016-12-21 10:20:34 瀏覽次數:

●《巴黎協定》所反映的全球氣候治理體系的深刻轉型要求中國積極適應國際環境變化,抓住機遇,主動引領全球氣候治理的發展方向。

  ●《巴黎協定》的重要意義在于其反映并強化了全球氣候治理轉型的總體趨勢:低碳競爭和合作取代了溫室氣體強制減排成為全球氣候治理的核心;全球責任共擔和自愿減排原則的結合取代了南方免責原則成為“共同但有區別的責任和各自能力”原則的新涵義;在國內、跨國、小多邊、多邊層次上對多種類型國際領導的需求也更高。這些變化對中國而言可謂機遇和挑戰并存。

  在全球氣候治理中,分別于1992年和1997年達成的《聯合國氣候變化框架公約》(簡稱《公約》)和《京都議定書》(簡稱《議定書》)是全球集體行動的重要制度基礎?!兌槎ㄊ欏訪魅妨巳蚱蛑衛淼幕局貧瓤蚣埽河繕現料碌毓娑ㄇ恐萍跖拍勘?;對發展中國家和發達國家的減排義務進行簡單二分,免除發展中國家的減排義務。由于這兩大制度安排與實際需求的矛盾,《議定書》指導下的全球氣候治理“京都模式”從建立之初就遭到了廣泛批評。

  2015 年底達成的《巴黎協定》對“京都模式”進行了重大調整,主要體現在兩個方面:使自下而上的“自愿減排”與頂層政治壓力的結合成為新的制度安排;以具體國情為依據的“有區別的責任”和全球“責任共?!比〈澳戲矯庠稹痹?。實際上,“京都困境”的化解并不是在巴黎的談判桌上完成的。若想全面地理解《巴黎協定》、全球氣候治理的發展及其對中國的意義,必須跳出《巴黎協定》本身,去分析在“京都困境”下全球氣候治理得以向前發展的主要動力機制。

  一、“京都困境”和《巴黎協定》

  雖然《議定書》是全球氣候治理歷史上最具法律約束力的國際法文件,但許多研究者明確指出,“京都模式”為全球氣候治理開出了錯誤的藥方,“京都困境”的出現是必然的。由于全球治理歸根結底還是依賴各國的自覺、自愿行動,《議定書》的作用就應是調動各國和各種行為體集體行動的積極性。但是,“京都模式”的制度設計卻產生了相反的效應,其中兩大問題最為致命,可以被視為造成“京都困境”的核心原因。

第一,減排效率和經濟發展的矛盾制約了《議定書》治理模式的有效運轉?!兌槎ㄊ欏吠ü繕現料碌厙恐乒娑ㄎ率移寮跖漚釁蛑衛?,但這種以“控制”為中心的治理路徑與在全球范圍內占主導地位的發展中心主義理念存在沖突。

  遏制全球變暖是典型的全球公共物品,而削減溫室氣體排放是具體到各個國家的國際義務,也就是各國的負擔。由于強制減排將給國家帶來巨大的經濟成本,但氣候治理的具體收益卻充滿不確定性,各國有強烈的搭便車動機也就順理成章。各國主權和減排責任的沖突影響了氣候制度效率??梢運?,以控制為主導的治理模式使國家無法從減排行動中獲得經濟收益,這注定了國家參與氣候治理的力度非常有限。在這種情況下,不但國際制度不能夠解決國家行動的赤字,國家利益和制度的不協調還可能反過來沖擊制度本身的權威性,從而造成制度受到壓力而趨于瓦解。結果也正如預期,《議定書》不但遲至2005年才正式生效,其治理效果也極其有限。在2009年哥本哈根氣候大會之后,“京都模式”事實上已經接近名存實亡。

  但是,參與氣候治理并不注定是國家的負擔。從本質上講,雖然溫室氣體排放是全球氣候變化的直接原因,但溫室氣體排放過量是由于當前經濟發展和生活方式的碳依賴,例如能源系統對化石燃料的依賴、城市規劃過分依賴電力的采光系統、缺少對清潔出行方式的支持、高碳排放的生活方式等。因此,全球氣候治理本質上并不是一個減排問題,而是一個關于如何使國民經濟發展方式轉向低碳化甚至無碳化(de-carbonization)的問題。經濟發展方式的轉型必然帶來新的經濟增長點,從而為引領轉型的國家創造巨大比較優勢和經濟收益。但是,“京都模式”卻遏制了經濟低碳化運動的發展。

  與溫室氣體減排相比,推動經濟低碳化要求包括國家、地方、組織、個人等在內的政治經濟體系的所有層次都進行系統性改革。推動這一系統性工程的必要條件是多元行為體(國家、地方政府、市場主體等)在多層次(國家層次、地區層次、跨國層次等)上采取多種行動(能力培養、觀念傳播、利益建構等)。但是,由于“京都模式”將全球氣候治理鎖定為自上而下的、由國家主導的溫室氣體減排行動,多元行為體在多層次上的行動能力長期以來受到了多邊氣候制度的抑制。因此,“京都模式”的多邊主義和國家中心主義偏好,從根本上不利于動員推動經濟低碳化的力量。

  第二,多邊氣候談判各方圍繞減排原則的矛盾造成《議定書》執行不力。在各國參與氣候治理的動力本來就不足的情況下,南北方國家對“京都模式”中減排義務分配的根本原則——“共同但有區別的責任和各自能力”原則(簡稱CBDR-RC原則)——的規范性認知也存在嚴重對立。

  長期以來,對CBDR-RC原則的解讀是全球氣候治理中南北沖突的焦點?!兌槎ㄊ欏吩誥嚀逵τ肅BDR-RC 原則時對發達國家和發展中國家的減排義務進行了簡單二分,發展中國家在全球氣候治理中實際上獲得了“免責”優待,這遭到了一些發達國家持續不斷的批評。美國等西方國家通過對抗性行動、話語重構、建構利益同盟等方式,不斷對CBDR-RC 原則的權威性造成沖擊。除了美國,日本、加拿大、歐盟等也都以不同形式向發展中大國施壓,要求重塑CBDR-RC原則,并以此作為其減排行動的條件。而對于發展中國家而言,“南方免責”原則在全球氣候治理中的正當性是不容討論的,一切協議都需要以尊重CBDR-RC原則和對南方國家進行優待為前提。

  結果,各國在多邊談判中圍繞CBDR-RC的爭吵耗費了大量的時間和政治資源,而發達經濟體,尤其是歐盟、加拿大等全球氣候治理的傳統領導者對CBDR-RC原則認可度的降低又進一步削弱了《議定書》附件一國家承擔減排義務的意愿,這也是造成“京都模式”運轉不良和哥本哈根氣候大會失敗的重要原因。

 

《巴黎協定》之所以被視為全球氣候治理的新突破,就在于它在多邊制度層面突破了“京都模式”的一些制度框架,進而為化解“京都困境”提供了制度支持?!棟屠櫳ā芬浴叭蛟鶉喂駁!奔印白栽訃跖擰鋇姆絞蕉訡BDR-RC原則進行了重新應用。在《巴黎協定》中,根據不同國情對國家義務的區分取代了對南北方國家的簡單二分,這為南北方國家重新建立了規范的契合點。更重要的是,由于《巴黎協定》事實上放棄了“京都模式”的頂層設計路徑,它有助于鼓勵多元行為體的積極性,從而有望推動經濟低碳化運動更快發展。

  但是,《巴黎協定》本身只是復雜的國際政治經濟發展進程的階段性成果,這一協定本身的政治象征意義即對前一階段全球氣候治理轉型進行制度確認大于實際意義,推動化解“京都困境”的主要力量來自多邊氣候談判場之外。全球經濟低碳化運動的興起和氣候談判陣營的分化和重組為多邊談判的成功準備了必要條件。而在上述兩個進程中,國際領導者的推動作用十分突出。在一定意義上,主要是中美引領了經濟低碳化運動和氣候治理國際規范的轉型。

  二、低碳競爭與氣候治理利益結構的重塑

  “京都模式”的失敗是全球氣候治理傳統路徑(頂層設計、排放控制)的重大挫折。但是,這一挫折卻促成了多邊主義氣候治理路徑壟斷地位的喪失,釋放了原本被壓抑的創新力量,進而開啟了全球氣候治理體系多元化、多層化和復雜化的進程?!疤逯聘春咸濉被頡爸貧人櫧幣丫晌斫獾鼻叭蚱蛑衛淼鬧匾拍?。但既有的對全球氣候治理體系復雜性的研究主要強調《公約》和《議定書》外體制對多邊氣候制度的沖擊和干擾。

  從系統層次分析,多邊制度外氣候治理機制的大發展對全球氣候治理而言利大于弊,因為多元行為體在多個層次上對低碳化的推動正是全球經濟低碳化的關鍵條件。在多邊氣候制度陷入困境的表象之下,多元行為體正在多邊制度框架之外獨立行動,推動著一場全球經濟的低碳化革命。

  第一,在市場層面,市場主體正在通過碳標記、采購控制等形式推動著供應鏈的低碳化。在這一進程中,大型跨國企業是主導性力量,而非政府組織(NGO)和政府則通過標準制定等方式對企業的行為施加影響。比如,由于在全球供應鏈中占據優勢,來自發達國家的采購商和經銷商(比如沃爾瑪)對被采購產品碳排放量的嚴格要求正有效地迫使來自發展中國家的供應商采用更加低碳環保的生產方式。

  第二,在次國家層面,城市、省級行政單位對于支持低碳經濟的發展也非?;?。比如,一些北歐和北美城市正引領著低碳城市、城市規劃革新、城市能源系統可再生化等政策創新。城市之間的跨國網絡(以“C40城市氣候領袖群”為代表)也正成為低碳政策擴散的重要平臺。(“C40城市氣候領袖群”于2005年成立于倫敦,是一個旨在推動世界各大城市間合作,共同減少排放溫室氣體并提高能源效益的國際性網絡,目前在全球已有83個成員城市?!嘧?

  第三,在國家層面,我們可以觀察到一些政府對新能源項目和碳交易機制的大力支持。比如,歐盟的碳交易體系和英國、德國實施的能源、資源、生態、環境稅收政策刺激了更多的市場主體參與低碳化生產。中國也在地區碳交易平臺試點的基礎上,積極進行全國性碳市場建設。

  第四,在國際層面,全球氣候治理逐漸涌現出由少數國家組織的小多邊論壇和合作機制。這些機制如清潔能源部長級會議(CEM),為低碳政策的跨國擴散、低碳合作氛圍的培養、低碳技術的推廣等提供了重要渠道??梢運?,隨著多層次、形式多樣的低碳化運動的展開,全球經濟的低碳轉型正成為不可逆的潮流。